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行政協議,說“行”就“行”?

更新時間:2020-02-16 21:18:11點擊次數:205次

2020年1月1日起施行的《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》繼《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》(法釋[2015] 9號,現已失效)之后,再一次在司法解釋的層面對行政協議作出明確規定。本文在此結合具體案例淺談行政協議的認定。

一、案情簡介

張三、李四原為鄰居。因張三房屋對隔壁李四房屋造成損害,遂釀成糾紛。為解決張三與李四之間侵權損害爭議,張三、李四及A市L區違法建設處置辦公室(以下簡稱“處置辦公室”)簽訂《矛盾化解協議》,約定:由于張三修建的房屋對李四房屋造成損壞,張三以100萬元的價格予以收購,分三次付清;張三在處置辦公室的監督下向李四付款,若張三沒有按期支付,處置辦公室負責支付;張三收到全部房屋購置款后,將房屋交付李四。張三在簽訂合同的當日向李四支付30萬元后再未支付剩余款項。

為此,李四將張三及處置辦公室起訴至A市L區人民法院,請求依法判令被告李四及處置辦公室繼續履行《矛盾化解協議》向原告李四支付剩余70萬元房屋購置款。L區法院審理后認為《中華人民共和國擔保法若干問題的解釋》明確規定國家機關不得承擔擔保責任,故《矛盾化解協議》關于處置辦擔保性質的部分約定應屬無效,僅判令張三履行付款義務。

張三不服上訴至A市中級人民法院。A市中級人民法院審理后認為《矛盾化解協議》系行政機關在履行職務過程中達成的協議,不屬于民事主體之間平等協商達成的民事協議,不屬于人民法院主管案件范圍,李四應當申請由處置辦公室依據國家相關法律法規和政策的規定處理。撤銷了一審判決直接駁回李四的起訴。

李四向省高院申請再審。省高院審理后認為《矛盾化解協議》雖系處置辦公室在對民事糾紛進行調處后形成的調解協議,但協議內容增加了處置辦公室的權利義務,故李四僅以該協議為依據提起的訴訟系不平等主體之間產生的糾紛,原審以不屬于人民法院主管案件范圍為由駁回李四的起訴,并無不當。

此后,李四提起行政訴訟,請求依法確認L區人民政府未依法履行《矛盾化解協議》的不作為行為違法,判令區政府繼續履行。即:區政府督促張三及處置辦公室向李四支付剩余房屋購置款70萬元,并承擔相應利息,若李四不能支付,則由L區政府支付。

二、爭議焦點

涉案《矛盾化解協議》是否為行政協議?

三、法律分析

(一)行政職權是一切行政行為的基礎,是行政權利義務的核心,現行法律法規均未對區政府享有對違法建設引起的侵權損害爭議作出實質處理的權力設定

行政行為是指行政主體基于行政職權,為實施國家行政職能而作出的,能直接或間接引起法律效果并受行政法規制的法律行為,行政行為絕不能簡單等同于行政機關的行為。中華人民共和國城鄉規劃法》《中華人民共和國土地管理法》及相關法律法規均未對區政府享有對違法建設引起的侵權損害爭議作出實質處理的權力設定。區政府不具有對違法建設引起的侵權損害爭議作出處理決定的行政職權。

(二)行政權利義務的設立和免除必須有法律法規明文規定,區政府既不能為其自己設定權利義務亦不能自行作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定

行政合法性原則是行政法的基本原則,是規范行政行為的標準。行政合法性原則明確要求行政機關實施行政管理,應當依照法律、法規、規章的規定進行;沒有法律、法規、規章的規定,行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。我國現行法律法規均沒有關于區政府能夠對民事侵權糾紛作出實質處理的規定,省內亦沒有允許區政府以公權力主體的身份介入民事侵權損害糾紛并為當事人設定行政權利義務的先河。就本案而言,《矛盾化解協議》的簽訂與履行與公權力的行使無關,李四基于該協議取得的權利以及張三基于協議承擔的義務也并非“拜公權力所賜”。上述協議是否產生法律效力,不取決于政府的意志,也不具有強制力,而取決于當事人各方的意愿。

(三)行政協議的締結應以行政職權的行使或行政職責的履行為前提且出于實現公共利益或者行政管理目標為目的,涉案《矛盾化解協議》僅為調解張三、之間侵權損害爭議,并非為了實現行政管理或者公共服務目標,調解行為本身亦不具有可訴性

《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》(法釋〔2019〕17號)第一條明確規定:行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標,與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議,屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。本案中,《矛盾化解協議》僅是處置辦出于調處張三、李四之間違法建設引起的侵權損害爭議之目的,該行為是處置辦對平等主體之間的民事爭議,在尊重當事人各方意志基礎上所作的一種調解,并沒有維護與增進公共利益,不是為了實現行政管理或者公共服務目標。處置辦簽訂矛盾化解協議的行為系行政調解行為,不屬于實質意義上的行政行為。與此同時,根據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一條第二款“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍……(二)調解行為以及法律規定的仲裁行為……”之規定,該調解行為也不具有可訴性。

(四)退一步講,假設《矛盾化解協議》屬于行政協議,但因區政府不具有對違法建設侵權損害爭議作出實質性處理的行政職權而不具有行政主體資格且違反擔保法的相關規定,應屬無效

1、區政府不具有對違法建設侵權損害爭議作出實質性處理的行政職權,因此不具有行政主體資格,涉案《矛盾化解協議》應屬無效

根據《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第十二條“行政協議存在行政訴訟法第七十五條規定的重大且明顯違法情形的,人民法院應當確認行政協議無效”及《行政訴訟法》第七十五條“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形,原告申請確認行政行為無效的,人民法院判決確認無效”及最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋第九十九條“有下列情形之一的,屬于行政訴訟法第七十五條規定的‘重大且明顯違法’:(一)行政行為實施主體不具有行政主體資格;(二)減損權利或者增加義務的行政行為沒有法律規范依據;(三)行政行為的內容客觀上不可能實施;(四)其他重大且明顯違法的情形”之規定,區政府不具有對違法建設侵權損害爭議作出實質性處理的行政職權,不具有行政主體資格,《矛盾化解協議》無效。

2、處置辦為涉案《矛盾化解協議》設定的擔保,違反擔保法的相關規定,應屬無效

行政行為的內容、形式和程序必須符合法律要求。行政行為受法律拘束,就要求行政行為的內容符合法律的目的與要求,行政主體不得作出與法律相悖的行政規定或行政決定,否則構成內容違法。涉案矛盾化解協議關于處置辦承擔擔保責任的約定違反了《中華人民共和國擔保法》第八條“國家機關不得為保證人”之規定,應屬無效。

綜上所述,涉案《矛盾化解協議》不具備行政協議的實質要件,因此不屬于行政協議的范疇。

作者簡介:

劉鑫律師,1988年出生,蘭州大學法律碩士,2014年通過司法考試。現為甘肅金城律師事務所專職律師。

劉鑫律師保持法學理論與法律實踐的銜接性,法學功底扎實,熟悉辦案流程,思維活躍,為人真誠,善于溝通,具有較好的團隊精神。曾協助主辦律師辦理了多起民事案件,取得了良好的辦案效果。




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